De ‘nieuwe oorlogen’ van de afgelopen 20 jaar onderscheiden zich van oorlogen in het verleden. Eén van de belangrijke verschillen is dat oorlogen nauwelijks meer tussen landen plaatsvinden maar binnen afzonderlijke landen worden uitgevochten. De meeste gewapende conflicten in de afgelopen decennia zijn burgeroorlogen geweest. Betekent dit dat het alleen om een strijd tussen conflictpartijen in deze landen gaat en het buitenland er nauwelijks een rol in speelt? Niets is minder waar. 

Burgeroorlogen zijn sterk geïnternationaliseerde conflicten. Internationale verhoudingen dragen bij aan de oorzaken van deze conflicten, aan de manier van oorlogsvoering, aan de duur van de conflicten en aan de beëindiging ervan. Dit artikel beschrijft tien internationale ontwikkelingen die hebben bijgedragen aan de verzwakking van de staat in veel ontwikkelingslanden, met als gevolg dat binnenlandse conflicten niet meer in toom konden worden gehouden.

1. Afname ontwikkelingshulp

Ontwikkelingshulp staat ter discussie. Decennia hulp hebben kennelijk weinig opgeleverd. Waarom dat zo is, valt beter te begrijpen als naar de motieven voor de hulpverlening wordt gekeken. Een groot deel van de hulp werd vooral om politieke redenen gegeven en niet in de eerste plaats om een moderne samenleving op te bouwen. Zeker tijdens de Koude Oorlog diende ontwikkelingshulp vooral om een bepaald land in het eigen kamp te houden. Daarom werden desnoods ook dictatoriale regeringen gesteund, zo lang het maar ‘onze’ dictators waren. 

Na het einde van de Koude Oorlog ging de hulpverlening aan Afrikaanse landen volgens de OESO-statistieken met ongeveer 40 procent achteruit. Oost en West vormden geen antagonistische kampen meer en er was daarom ook geen reden meer om regeringen in het eigen kamp te houden. Veel ontwikkelingslanden waren voor hun begroting echter sterk afhankelijk geworden van buitenlandse hulp. De afname hiervan heeft twee belangrijke gevolgen gehad. Aan de ene kant nam de dienstverlening van de overheid af en nam de ontevredenheid van de eigen bevolking evenredig toe. Aan de andere kant hadden regeringen minder middelen om de oppositie effectief te bestrijden of te coöpteren. Rebellengroepen maakten dus vanaf die tijd meer kans op succes. 

2. Structurele aanpassing

Internationale financiële instellingen hebben een belangrijke rol in de verzwakking van staten in de Derde Wereld gespeeld, vooral het Internationale Monetaire Fonds en de Wereldbank. Beide instellingen hamerden er in de jaren 1980 en ’90 op dat ontwikkelingslanden de rol van de overheid drastisch moesten beperken en meer aan de moesten markt overlaten. Nationale industrieën moesten worden geprivatiseerd, subsidies afgeschaft, de grenzen voor buitenlandse producten en investeringen moesten worden opengesteld en het aantal mensen in overheidsdienst teruggebracht. De verwachting was dat de productiviteit met sprongen vooruit zou gaat, buitenlandse investeringen het land zouden binnenstromen, de werkgelegenheid zou stijgen en de afgeslankte overheid uiteindelijk meer belastingen zou ontvangen en meer zou kunnen investeren.

Helaas bleek dit voor de meeste landen niet op te gaan. De rol van de overheid werd beperkt, het aantal ambtenaren verminderd en subsidies afgebouwd. In veel landen heeft dit tot grote onvrede geleid. De politieke onlusten hebben de landen niet aantrekkelijker gemaakt voor buitenlandse investeerders, de werkloosheid steeg en cruciale overheidstaken als gezondheidszorg en onderwijs werden in toenemende mate verwaarloosd. Later heeft vooral de Wereldbank de fouten erkend en ingezien dat weinig vooruitgang te boeken valt in een land waar de overheid niet goed functioneert (IEG 2009).

3. Privatisering van overheidsondernemingen

Een belangrijk deel van de structurele aanpassingen bestond uit de privatisering van staatsondernemingen. Staatsondernemingen waren slechts beperkt aan internationale concurrentie blootgesteld en hoefden niet veel te doen om hun productiviteit op te voeren. Tegelijkertijd zorgden ze echter wel voor werkgelegenheid en een grotere greep van de staat op de economie en de regionale verdeling van economische activiteiten. 

Privatisering heeft vaak tot sluiting van staatsondernemingen geleid of tot voortzetting van de activiteiten op een veel kleinere schaal. De aantrekkelijkste onderdelen werden opgekocht door transnationale ondernemingen, die zich vooral in de grondstoffensector en in nutsbedrijven installeerden. De nutsbedrijven verhoogden de prijzen, wat leidde tot een daling van de koopkracht van de lokale bevolking. Winstgevende nutsbedrijven maakten vaak een deel van de opbrengsten naar het buitenland over, waardoor middelen aan de nationale economie onttrokken werden.

4. Liberalisering van de handel

De programma’s van structurele aanpassing liepen parallel met de internationale inspanningen voor een verdere liberalisering van de wereldhandel. Dit gebeurde niet alleen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), maar ook in het kader van de inspanningen van de VS om bi- en multilaterale verdragen met Latijns Amerikaanse landen af te sluiten en in het kader van de overeenkomsten die de EU met de ACP landen heeft gesloten (voormalige kolonies van de Europese mogendheden in Afrika en in het Caribische gebied).

De economische liberalisering heeft veel industrieën in ontwikkelingslanden de das omgedaan (ILO 2001). Terwijl landen in Azië vaak van de liberalisering konden profiteren en hun export van industrieproducten naar de VS en West-Europa snel steeg, nam in Afrika vooral de import toe; de export van industriegoederen kwam nauwelijks van de grond. Veel bedrijven konden de concurrentie niet aan en moesten sluiten. Deze landen waren daarom nog sterker dan voorheen op de export van grondstoffen aangewezen.

In feite heeft liberalisering voor veel Afrikaanse landen een terugkeer naar de oude koloniale arbeidsdeling betekend, waarbij grondstoffen werden uitgevoerd en industrieproducten ingevoerd. De concentratie op grondstoffenexport heeft binnenlandse conflicten op tal van manieren aangewakkerd. 

5. De ‘grondstoffen vloek’

Eén van de belangrijkste externe oorzaken van interne conflicten heeft te maken met de rijkdom aan grondstoffen in veel ontwikkelingslanden. Na een jarenlange daling van grondstofprijzen zijn deze de afgelopen jaren weer gestegen. Met name de groeiende vraag uit China en India heeft hieraan bijgedragen. Veel regeringen van ontwikkelingslanden zien zo grote inkomsten uit de export van grondstoffen tegemoet, wat hun positie aanzienlijk kan versterken. Helaas worden deze inkomsten vaak niet voor de ontwikkeling van het land uitgegeven. Naarmate regeringen minder afhankelijk zijn van de afdracht van belastingen door de eigen bevolking zijn zij vaak minder geïnteresseerd in de welvaart van de bevolking. Soms is zelfs het tegendeel het geval, aangezien een goed opgeleide bevolking juist tot de opkomst van oppositionele machtscentra en de eis van meer inspraak zou kunnen leiden.

De beschikking over de grondstoffenvoorraden brengt veel macht met zich mee. Bewindslieden kunnen in de onderhandelingen met grote ondernemingen over concessies grote winsten opstrijken. De bezetting van deze posten leidt daarom vaak tot felle strijd en kan zelf aanleiding zijn voor een burgeroorlog. Om de eigen positie te beschermen geven grondstofproducerende landen vaak veel geld uit aan het militaire apparaat om hun positie te waarborgen en oppositionele bewegingen de kop in te drukken. 

Veel weerstand tegen de nationale regering komt vaak uit de regio’s waar de grondstoffen vandaan komen. Zij eisen een percentage van de exportopbrengsten en zijn niet altijd bereid om het merendeel aan de nationale regering af te staan. Soms ontstaan uit deze protesten afscheidingsbewegingen (zoals in Atjeh, Biafra en Katanga), die zich helemaal los willen maken van hun land, om de inkomsten uit de verkoop van grondstoffen in de eigen regio te houden. In andere gevallen hebben ondernemingen afscheidingsbewegingen gesteund voor economische toezeggingen in het geval dat de opstandelingen succes zouden hebben. Internationale concurrentie om de toegang tot de snel schaarser wordende grondstoffen is in elk geval een belangrijke factor in tal van zogenaamde binnenlandse conflicten.

6. Decentralisatie

Intussen zijn de meeste internationale instellingen en donorlanden er weer van doordrongen dat een sterke en stabiele overheid noodzakelijk is voor ontwikkeling (Tweede Kamer 2008) . Men is nu vooral bevreesd voor fragiele staten, die niet in staat of niet willens zijn om de eigen bevolking te beschermen. Het doel is dan ook om deze regeringen te ondersteunen zodat ze aan ‘goed bestuur’ gaan doen en zich daadwerkelijk voor hun eigen bevolking inspannen. 

Decentralisatie is vaak een onderdeel van goed bestuur, het delegeren van bevoegdheden naar lokale overheden. Daar valt op zich veel voor te zeggen. Lokale overheden zijn beter op de hoogte van de concrete behoeften van de bevolking, zijn zichtbaarder voor de burgers en kunnen beter worden gecontroleerd. Decentralisatie kan politieke conflicten ontzenuwen omdat verschillende bevolkingsgroepen hun zaken op hun eigen manier kunnen regelen en niet om invloed op de nationale overheid hoeven te vechten. Nadelen zijn echter dat de nationale overheid minder in staat is om de uiteenlopende belangen van verschillende regio’s in balans te brengen en als bemiddelaar tussen deze belangen op te treden. Autonome(re) provincies vormen een machtsbasis voor lokale politici, die zich gemakkelijker tegen de nationale overheid kunnen verzetten. Uiteenlopend beleid in verschillende provincies kan bovendien een gevaar vormen voor nationale identiteit, eenheid en solidariteit. 

Een ander probleem is dat decentralisatie plaatsvindt in landen waar het algemene opleidingsniveau laag is – ook van ambtenaren. De nationale overheid kan vaak al nauwelijks genoeg mensen van voldoende kwaliteit rekruteren, voor lagere overheden is dat nog moeilijker. Als nu meer taken van het nationale naar het lokale niveau worden overgeheveld, is de kans groot dat beleidsmedewerkers minder kennis en ervaring meebrengen en minder zijn opgewassen zijn hun verantwoordelijkheden, waardoor de lokale dienstverlening achteruit gaat. Daarnaast wordt vaak de verantwoordelijkheid voor bepaalde zaken wel doorgeschoven naar lagere overheden maar de (voldoende) financiële middelen niet. Het is dan ook geen wonder dat de kwaliteit van de dienstverlening afneemt en de protesten van de bevolking toenemen. 

7. Internationale communicatie

De bereidheid van grote bevolkingsgroepen om in opstand te komen is waarschijnlijk groter dan in het verleden. De verbeterde internationale communicatie speelt hierbij een belangrijke rol. Mensen weten beter dan voorheen hoe het in andere delen van de wereld gaat (Rosenau 1990). Vaak is dit beeld niet erg realistisch maar wordt door internationale tv-uitzendingen en (vooral Amerikaanse) films beïnvloed, die een vrij rooskleurig beeld geven van het leven in de Westerse wereld.

Deze beelden roepen tegenstrijdige reacties op die conflicten in arme landen aanwakkeren. Aan de ene kant stijgt het verwachtings- en ambitieniveau van (delen van) de bevolking: zij zouden ook graag willen leven als in de films. Het resultaat is een grotere ontevredenheid met de eigen regering, die kennelijk te weinig doet om de ontwikkeling in andere werelddelen in te halen. Vaak is er weinig hoop dat de regering een bijdrage zal leveren om de levensomstandigheden drastisch te verbeteren en wordt het heft in eigen handen genomen. Als het door de omstandigheden vrijwel onmogelijk is om door eerlijke arbeid snel rijk te worden, dan stijgt de criminaliteit: als crimineel rijd je misschien al over enkele weken in een eigen auto, terwijl dat met eerlijke arbeid het leven lang buiten bereik zou blijven. 

Een heel andere reactie is een fundamentalistische afkeer van het Westerse consumptiemodel: als het onmogelijk is om een vergelijkbaar consumptieniveau te bereiken dan is het misschien zelfs niet goed om dat te proberen. Sommige groepen zetten zich sterk af tegen alles wat Westers is, vanuit de gedachte dat het de goede zeden bederft en tot een decadent leven leidt. Deze groepen vormen binnen hun eigen land een fundamentalistische oppositie die de regering verwijt dat zij nauw samenwerkt met Westerse landen en de internationale organisaties die door deze landen worden gedomineerd. Dit kan eveneens tot gewelddadige conflicten leiden. 

8. Transnationale identiteiten

Het zijn mijns inziens juist de groepen aan de uiteinden van het politieke spectrum die sterk internationaal georiënteerd zijn. Dat geldt voor zowel een relatief kleine kosmopolitische elite van een land als een fundamentalistische oppositie. Beide groepen voelen zich meer verwant met vergelijkbare groepen in andere landen dan met de overige bevolking in hun eigen land. Op basis van religie of levensstijl neemt het belang van andere identiteiten dan de nationale identiteit toe. De nationale staat wordt meer als een tegenstander gezien dan als een steun. De politieke programma’s van deze groepen richten zich dan ook vaker op het omverwerpen van het regime, er wordt niet naar een compromis met andere bevolkingsgroepen gezocht. De mening dat andere groeperingen zich maar moeten aanpassen aan de eigen overtuigingen overheerst. De transnationale identificatie met internationale bewegingen zal dan ook een splijtzwam gaan vormen in de samenleving. 

9. Braindrain

Het streven naar meer kansen en de identificatie met groepen in het buitenland leidt vaak tot internationale migratie. Naarmate de mogelijkheid van migratie wordt overwogen, nemen de inspanningen voor de verbetering van de situatie in eigen land af, aangezien het heil in de toekomst waarschijnlijk in het buitenland wordt gezocht. Het zijn met name de hoogopgeleiden, die zich makkelijker kunnen informeren over de kansen in het buitenland, over de nodige middelen beschikken om de reis te betalen en vreemde talen beheersen, die migreren. Internationale migratie leidt vaak tot braindrain, het wegtrekken van juist die mensen die de belangrijkste bijdrage aan de ontwikkeling van het eigen land kunnen leveren.

Enerzijds vermindert brain drain de kwaliteit van de overheid, omdat het moeilijker wordt om geschikte functionarissen te vinden. Anderzijds verhoogt het grote aantal hoogopgeleide migranten in het buitenland de potentiële steun aan de oppositie. De kans dat migranten veeleer tot de oppositie dan de aanhangers van de zittende regering horen is groot, want aanhangers van de regering waren waarschijnlijk in het land gebleven en hadden ook vaker van de zittende regering geprofiteerd. Brain drain verzwakt dus niet alleen de overheid van een land, maar verhoogt bovendien de steun (vanuit het buitenland) aan oppositionele groepen. 

10. Ngo-activiteiten

Ngo’s verkleinen onbedoeld vaak de rol van de overheid door hun taken goed te verrichten, zoals gezondheidszorg te verlenen aan mensen in nood. Als een ngo een ziekenhuis runt, ziet een overheid zich niet genoodzaakt om in hetzelfde district eveneens een ziekenhuis te bouwen. De bevolking ziet dan ook niet de nationale overheid als de provider van gezondheidszorg, maar een ngo. Daarmee verliest de overheid in de ogen van de bevolking legitimiteit, wat zijn neerslag vindt in verminderde bereidheid om belasting te betalen of de regering te steunen. 

Het moge duidelijk zijn dat de dynamiek van binnenlandse conflicten niet alleen te maken heeft met de tegenstellingen tussen de conflictpartijen in het land zelf. Het geweldsmonopolie van de staat komt door tal van mondiale ontwikkelingen in het geding. Veel buitenlandse spelers zijn bij binnenlandse conflicten betrokken. Weliswaar verklaren landen niet zo vaak de oorlog aan elkaar maar de gevechten binnen afzonderlijke landen zijn in hoge mate geïnternationaliseerd en kunnen slechts in een internationale context worden begrepen.