Niemand betaalt graag belastingen. Toch laat deze frisse blik zien dat belastingen in de geschiedenis onbedoeld gunstige gevolgen hebben gehad voor de mate van democratische inspraak. Het heffen van belastingen bracht een politieke cultuur met zich mee die regeerders dwong rekening te houden met de wensen van de bevolking: de geschiedenis van belastingheffing is bij uitstek een geschiedenis vol compromissen. Een vergelijkende analyse laat zien dat landen die weinig belastingen hoeven te heffen, omdat die regeringen onafhankelijke inkomsten hebben (bijvoorbeeld uit olie), veel meer moeite hebben om een politieke cultuur van democratie te creëren.

Een democratisch bestel kun je niet zomaar overal invoeren, dat zien we vaak genoeg, bijvoorbeeld na de recente oorlogen in Irak of Libië. Daar is een politieke cultuur voor nodig, die vaak gedragen wordt door een geschiedenis waarin de staat ‘leerde’ om verantwoording aan vertegenwoordigers van de bevolking af te leggen, en waarin ook de bevolking ‘leerde’ om via hun vertegenwoordigers eisen te stellen aan de staat. Belastingen waren een belangrijke schakel in dit leerproces. Te veel belastingen en te weinig ‘waar voor je belastingcentjes’ bracht politieke onrust en instabiliteit. Tegenwoordig kent de westerse wereld veel landen die fiscaal een sociaal-politiek evenwicht hebben bereikt, maar dat was in de geschiedenis lang niet vanzelfsprekend. Bovendien hebben sommige landen vandaag de dag nog steeds een problematische relatie met belastingheffing en democratie.

Nu is de ene belasting de andere niet. ‘Directe’ belastingen (op grond, huizen, inkomen, vermogen, of per hoofd) brengen een duidelijk waarneembare relatie tussen staat en individu met zich mee, tussen staatsambtenaren en belastingbetalers, terwijl ‘indirecte belastingen’ (op in- en uitvoerrechten en accijnzen) minder zichtbaar zijn. Het zijn juist de directe belastingen die het meeste effect voor het leerproces van de democratie sorteren. In de praktijk blijken de minder democratische landen van de 21e eeuw opmerkelijk minder directe belastingen te heffen. Het budget wordt vooral gedragen door belastingen op handel of accijnzen. Verder hebben zij vaak grootschalige verdiensten uit staatsbezit: staatsdomeinen, staatsbedrijven, staatsmijnen, staatskapitaal, olie-inkomsten, monopolies… Door directe belastingen te mijden, ontwijken deze landen een band met hun inwoners. De bevolking leert niet om op democratische wijze inspraak te krijgen; partijvorming vindt vaak plaats op basis van etnische of religieuze basis, niet op politieke.

In de geschiedenis van Europa zien we dat directe belastingen op landbezit politieke medezeggenschap van de adel en andere grootgrondbezitters met zich meebrachten. Het bekendste voorbeeld is natuurlijk de Magna Carta van 1215, toen Engelse baronnen politieke inspraak kregen in ruil voor het toestaan van directe belastingen. Europese steden met een onafhankelijke status legden zelf belastingen op, naast accijnzen ook op huizen, en veel steden kenden dan ook al vroeg een vorm van vertegenwoordiging, soms ook vanuit de gilden. In de regel moest de vorst de standen (adel, kerk, burgerij) om toestemming vragen om belastingen te mogen heffen. Een echte democratie was dat nog niet, maar het principe van ‘voor wat, hoort wat’ zou een kenmerkend element gaan vormen in de politieke cultuur. Argumenten pro en contra belastingen verschenen in pamfletten en andere drukwerken, en rijke burgers en edelen gebruikten die ruimte om de staat concessies af te dwingen. Machthebbers hielden dus deels rekening met de belangen van de belastingbetalers. In de 18e eeuw mondde dat uit in slogans als ‘no taxation without representation’, een leus die verregaande revolutionaire invloed zou krijgen, met name in de Amerikaanse Vrijheidsoorlog en in de Franse Revolutie.

Dit was geenszins een gelopen race of een rechtlijnige ontwikkeling in de geschiedenis. Ondanks het mooie begin met de Magna Carta ontwikkelde Engeland juist in de 15^e en 16^e eeuw absolute trekjes, toen de vorsten dankzij hoge inkomsten van douanerechten op wol geen beroep hoefden te doen op directe belastingen en daardoor de parlementaire invloed konden omzeilen. De Stuarts gingen op dezelfde voet door, maar zij kwamen al snel in conflict met de volksvertegenwoordiging omdat zij wel nieuwe belastingen moesten heffen, zonder daarbij het parlement te willen betrekken. De Engelse Burgeroorlog die daaruit voortkwam bracht een heel nieuwe machtsbalans ten gunste van het parlement, een ontwikkeling die de Glorious Revolution van 1688 (toen onze stadhouder Willem III de Engelse koning werd) nog versterkte. Het resultaat was een parlementair systeem waarin het parlement directe zeggenschap over de belastingen kreeg en daardoor ook veel politieke macht. Spanje was daarentegen in de 15^e en 16^e eeuw juist veel minder absolutistisch dan in de latere eeuwen, omdat de Spaanse vorsten de geldmiddelen van de steden nodig hadden en daardoor de Cortès (het Spaanse parlement) veel invloed gaven. Dat veranderde toen na verloop van decennia de steden steeds minder wilden afdragen aan de koning, met als gevolg dat de regering moest uitkijken naar andere middelen (extractie van zilver uit de koloniën, leningen van Antwerpse en Genuese elites). Een onbedoeld gevolg van deze stedelijke strategie was nadelig voor de politieke invloed van onderop: in de loop van de 17^e eeuw werd de macht van de Cortès geminimaliseerd.

Desalniettemin hadden de westerse landen een streepje voor als zij een traditie kenden van directe belastingheffing en de debatten daarover met de volksvertegenwoordiging. Activisten en politici konden dan altijd teruggrijpen op voorbeelden uit het verleden, wat ook handig uitwerkte in het publieke debat. In de 19^e eeuw werd de link tussen belastingen en democratie wel heel rechtstreeks met de invoering van het censuskiesrecht, dat bepaalde dat je een minimumbedrag aan belastingen moest betalen om deel te mogen nemen aan verkiezingen. Op den duur volgden steeds meer landen dit patroon: de invoering van een inkomstenbelasting ging vaak samen met (census)kiesrecht, een parlement, en een grondwet. Dit maakte in de praktijk een verhoogde belastingdruk mogelijk. Meer democratie en meer debat lieten de belastingdruk niet dalen, integendeel, maar daarvoor in de plaats kwam meestal ook meer inspraak over de overheidsuitgaven.

De mate van democratie bleef echter sterk variëren. In Rusland leed de democratie onder het feit dat de tsaar (en daarna de Sovjetstaat) de meeste grond en alle mijnen van het land bezat. Daarnaast kwam tot in de 20^e eeuw een derde van het budget uit een staatsmonopolie op alcoholische dranken. Japan was tot het midden van de 19e eeuw een domeinstaat, waarbij de staatsinkomsten leunden op de revenuen van de vorstelijke domeinen en waar nauwelijks belastingen werden geheven. De richting naar democratie was pas zichtbaar in de jaren 1890, met de invoering van een grondwet, een parlement – én een inkomstenbelasting! Die combinatie was zeker niet toevallig. In China gold eeuwenlang het politieke adagium dat belastingen zo laag mogelijk moesten blijven: ook een manier om geen interactie met de bevolking te krijgen, wat meestal ook lukte dankzij de schaalvoordelen van dit enorme land. Zelfs toen China na de Eerste Opiumoorlog (1839-1842) veel invloed moest afstaan aan Groot-Brittannië en er nieuwe belastingen kwamen, werd er gekozen voor douanerechten waar de bevolking zelf nauwelijks bij betrokken was. Britse ambtenaren zorgden voor de heffing van de in- en uitvoerrechten en patrouilleerden met hun oorlogsschepen op de Chinese rivieren: een gezichtsverlies voor het Chinese Rijk dat veel kwaad bloed zette en mede aanleiding was voor de bloedige Bokseropstand in de jaren 1890. China ontwikkelde ondertussen geen politieke cultuur die bevorderlijk was voor een democratie.

Ook in andere delen van de wereld was de kans klein om een politieke cultuur te ontwikkelen waarin belastingen als hefboom voor inspraak konden fungeren. De Ashanti, in het hedendaagse Ghana, hieven geen directe belastingen op grond of vermogen, maar verkregen hun staatsinkomsten uit tributen op naburige volkeren en heffingen op de buitenlandse handel in goud, ivoor en slaven. In de loop van de 19^e eeuw raakte het grootste deel van de niet-westerse wereld gedomineerd door koloniale imperia. Zij bestierden hun gebieden vooral met behulp van belastingen op handel en staatsmonopolies. De opkomst van de olie-industrie in de 20^e eeuw maakte nieuwe staten mogelijk, vooral in het Midden-Oosten. Veel oliestaten verkregen zeventig tot tachtig procent van het staatsbudget uit olie-inkomsten. Met oliegeld kon de staat politieke steun van een deel van de bevolking kopen, vaak een kleine elite, door hen goed betaalde ambten en functies te geven. Om politieke onrust te voorkomen moest de regering veel geld steken in politie, leger en inlichtingendiensten. In de sociaalwetenschappelijke literatuur wordt olie daarom ook wel een resource-curse genoemd: de olie lijkt een zegen, maar het effect is desastreus voor democratische verhoudingen.

Het zijn juist de dalende olieprijzen die landen als Saoedi-Arabië en Rusland nu in de problemen brengen, nu de vraag vanuit China afneemt, de VS nieuwe energiebronnen exploiteren (schaliegas), en Iran weer terugkeert op de oliemarkt. De middelen om het regime met nepotisme en corruptie in stand te houden nemen gestaag af. Dat betekent niet dat democratie zomaar zal toenemen: het is immers niet alleen een kwestie van de afnemende financiële macht van het regime, ook de bevolking is niet gewend geweest een politieke cultuur te dragen die zeggenschap van onderop eist. Vaak zien we juist dat democratische experimenten in het Midden-Oosten tegenvallende resultaten hebben. Als soennieten bijvoorbeeld een meerderheid hebben behaald dan heeft dat vaak nadelige gevolgen voor de andere religieuze minderheden, zoals de sjiieten. Democratie moet je leren, waarbij niet alleen het recht van de meerderheid geldt, maar waarbij ook de minderheid moet worden gerespecteerd. Ook een aspect als coalitievorming, de notie dat als je voor een partij hebt gestemd dat er dan compromissen nodig zijn, is een leerproces met een lange adem. De geschiedenis van belastingheffing is bij uitstek een geschiedenis vol compromissen.

Wel of geen directe belastingen heffen is zeker niet de enige factor die voor wel of geen democratie zorgt. Maar belastingen versterken wel de democratiserende tendensen in een politieke cultuur. Belastingheffing, en dan vooral de directe belastingen, dwingt machthebbers om rekening te houden met hun onderdanen. En door die directe belastingen komen ook nu nog altijd mensen eerder op het idee een overheidsbeleid te eisen dat ook in hun belang kan zijn.