Hoe kunnen landen van elkaar leren? Het zou onverstandig zijn om steeds zelf het wiel uit te vinden. Door een kijkje bij de buren te nemen, kan al een boel worden geleerd over toekomstig eigen beleid. Het overnemen van bijvoorbeeld een succesvol pensioensysteem van een ander land klinkt echter makkelijker dan het lijkt. Het is de vraag welke elementen je dan over moet nemen en of het niet te veel problemen oplevert voor ander overheidsbeleid. In dit artikel zal een inleiding worden gegeven op het leren van landen in het algemeen en op de Open Method of Coordination (OMC) in het bijzonder. De OMC is een leerstrategie die is opgezet door de Europese Unie (EU). De EU probeert landen ertoe te bewegen van elkaar te leren en hun zo tot beter beleid te laten komen.

Open Method of Coordination

De OMC is een leerstrategie die in 2000 is geïntroduceerd. Hoewel het is bedoeld voor sociaal beleid, zou het ook op andere beleidsterreinen kunnen worden toegepast. Het doel is dat landen van elkaar leren door succesvolle beleidsmaatregelen van elkaar af te kijken en zo het beleid van het beste jongetje van de klas over te nemen. Staten behouden hierdoor hun soevereiniteit (de zeggenschap over hun eigen zaken), ze worden tenslotte nergens toe gedwongen. Maar stiekem hopen voorstanders van Europese integratie wel dat het verkleinen van verschillen tussen lidstaten de drempel tot intensieve samenwerking lager maakt. In de praktische uitvoering bestaat de leerstrategie eigenlijk uit vier delen.

Allereerst stelt de Europese Unie een aantal objectieve doelen vast. Deze doelstellingen zijn gegroepeerd rond vier pijlers: werkgelegenheid, pensioenen, gezondheidszorg en armoede en sociale uitsluiting. Dit zijn de gebieden waarop de prestaties van landen met elkaar vergeleken zullen worden. Uit de keuze van deze gebieden blijkt het sociale karakter van de OMC: het zijn alle belangrijke onderdelen van de nationale welvaartsstaten. Op de tweede plaats worden, om de prestaties van lidstaten te kunnen vergelijken met de doelstellingen en met de prestaties van andere landen, kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren en standaarden vastgesteld. Deze standaarden worden ook wel benchmarks genoemd. Het zijn de meetlatten waartegen nationale prestaties worden afgemeten. Deze manier van het vergelijken van prestaties van verschillende landen wordt daarom ook wel benchmarking genoemd. De Europese doelstellingen zijn echter enigszins vaag geformuleerd om ze zo op alle lidstaten van toepassing te laten zijn. Om ze iets concreter te maken, worden deze doelstellingen daarom als derde stap vertaald in beleid dat nationaal en regionaal kan worden toegepast. Ten slotte moeten de prestaties en doelstellingen worden geëvalueerd en moeten lidstaten elkaar stimuleren om goede voorbeelden over te nemen.

Het blijft natuurlijk wel de vraag of ideeën over nieuwe beleidsmaatregelen daadwerkelijk zullen worden overgenomen door regeringen. Hiervoor is een zekere druk uit de publieke opinie vereist. Deze druk kan voortkomen uit een sterke concurrentiestrijd tussen politieke partijen om de gunst van de kiezer, veel media-aandacht of een sterke betrokkenheid van burgers (Hemerijck, 8). 

Problemen met de OMC

Afgezien van de vraag of staten daadwerkelijk bereid zullen zijn om elkaars beleid over te nemen, zijn er twijfels gerezen over de effectiviteit van de OMC. Deze twijfels richten zich voornamelijk op de vraag of elk beleid in ieder land toe te passen is en in ieder land hetzelfde effect sorteert. Het gaat hierbij onder andere om de volgende bezwaren. Er zijn ongetwijfeld nog andere bezwaren: de hier gegeven voorbeelden zijn bedoeld om een indruk te geven van mogelijke problemen.

Ten eerste is er de kwestie van ‘padafhankelijkheid’. Volgens veel wetenschappers zijn de beleidsmogelijkheden en hun effect historisch bepaald. Door eerder gevoerd beleid worden bepaalde beleidsmaatregelen uitgesloten of wordt hun succes verminderd. Een goed voorbeeld hiervan zijn verschillende pensioenstelsels. Ruwweg zijn er twee soorten pensioenstelsels: omslagstelsels en kapitaaldekkingsstelsels. In een omslagstelsel betaalt de huidige generatie werkenden voor de huidige generatie gepensioneerden. In een kapitaaldekkingsstelsel wordt pensioen opgespaard. Wanneer in een land een kapitaaldekkingsstelsel zeer succesvol zou blijken te zijn, betekent dit nog niet dat alle landen daarop zouden moeten overstappen. Dit zou er namelijk toe kunnen leiden dat de huidige generatie werkenden zowel voor de huidige generatie gepensioneerden als voor zichzelf een pensioen zou moeten gaan betalen. Hieruit kan geconcludeerd worden dat vooral landen met soortgelijke stelsels van elkaar kunnen leren (Marmor, 120).

Ten tweede is er het probleem dat veel beleidsmaatregelen effectief zijn doordat andere landen ze juist niet volgen. Een goed voorbeeld hiervan is loonmatiging. Loonmatiging houdt in dat omwille van een betere internationale concurrentiepositie de lonen lager worden gehouden dan ze anders zouden zijn geweest. Dit heeft echter geen nut wanneer de andere landen dat ook zouden doen. Het zou dan in plaats van tot een betere concurrentiepositie alleen maar tot lagere lonen en ontevredenheid leiden. 

Ten derde is de culturele ontvankelijkheid van landen voor ideeën uit andere landen niet overal zo groot. Ook al is men voor buitenlandse producten zeer ontvankelijk, voor buitenlandse ideeën is men nog vrij terughoudend. Bovendien is deze ontvankelijkheid sterk afhankelijk van de institutionele structuur. Zo zou de redelijk onafhankelijke positie van de regering ten opzichte van het parlement Groot-Brittannië ontvankelijker maken dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten. Vooral landen waarin de politieke macht sterk gespreid is, zowel horizontaal als verticaal, lijken moeite te hebben met nieuwe ideeën (Marmor, 120).

Toekomst

Volgens optimisten vormt de OMC de ultieme oplossing voor het dilemma tussen nationale soevereiniteit aan de ene kant en een effectief beleid aan de andere kant. Doordat lidstaten van de EU in hun sociale beleid beperkt worden door het monetaire beleid van de EU, hebben zij niet de volledige zeggenschap over hun eigen welvaartsstaat. Door deze semi-soevereiniteit is de EU onontbeerlijk als partner in de vorming van een effectief sociaal beleid. Ondanks dat de optimisten sterke voorstanders van verdergaande Europese integratie lijken, moet wel bedacht worden dat vrijwel niemand pleit voor een gezamenlijk sociaal beleid. Solidariteit blijft gebonden aan nationale grenzen: er zal bijvoorbeeld geen Europese pensioenregeling komen. Echter, een deel van de beleidsvorming zou zich naar het Europese niveau kunnen verplaatsen.

Bovendien is het optimisme niet altijd zo realistisch. Zo lijkt het idee dat subsidiariteit geen zero-sum game meer is wat overtrokken (Hemerijck, 35). Subsidiariteit is de verdeling van overheidstaken tussen de EU, nationale overheid, provincie en gemeente (in het geval van Nederland). Bij een zero-sum game wordt verondersteld dat als een van de partijen iets wint, een andere partij dat deel moet hebben verloren. Als subsidiariteit geen zero-sum game is, zouden alle overheden aan macht kunnen winnen zonder dat een andere overheid aan macht moet inleveren. Het feit dat zowel de federalisten (die een Verenigde Staten van Europa voorstaan) als de intergouvernementalisten (die niet meer dan vrijblijvende samenwerking willen) zich kunnen vinden in de OMC wil nog niet zeggen dat de EU aan bevoegdheden kan winnen zonder die daarbij af te nemen van de afzonderlijke lidstaten. 

Een belangrijke verandering die de laatste jaren heeft plaatsgevonden, is de uitbreiding van de EU. De tien nieuwe landen vergrootten de bevolking van de Unie met 20 procent, maar het opgetelde BNP met slechts 5 procent (Hemerijck, 35). Deze landen zijn nog geen ontwikkelde welvaartsstaten, wat de vorming van een federaal Europa wat sociaal beleid betreft nog onwaarschijnlijker maakt. Het idee dat de OMC tot zoveel convergentie zou leiden dat een gezamenlijk sociaal beleid uiteindelijk mogelijk zou zijn, lijkt daarom een illusie. De OMC zou deze nieuwe landen echter wel kunnen helpen in hun ontwikkeling. Bovendien zou het voor de ontwikkelde landen een podium kunnen vormen voor overleg en om van elkaar te leren. Precies waar de OMC voor bedoeld is.